Sve do 2022. lokalne su jedinice u prosjeku poslovale s deficitima, a od te godine općine i gradovi u prosjeku ostvaruju blage suficite, dok županije i Grad Zagreb bilježe značajna fiskalna poboljšanja. U razdoblju 2022. – 2024. ukupni su prihodi najviše porasli u Gradu Zagrebu (54%), zatim u gradovima sa Zagrebom (prosječno 43%), općinama i županijama (prosječno 42%) te u gradovima bez Zagreba (prosječno 35%). Godine 2024., u usporedbi s 2022., najviše su se povećali rashodi Grada Zagreba (65%), općina (prosječno 54%), gradova sa Zagrebom (prosječno 52%), gradova bez Zagreba (prosječno 44%), a najmanje županija (prosječno 34%).
U razdoblju 2019. – 2024. ukupni su se prihodi svih lokalnih jedinica gotovo udvostručili (s 3,9 na 6,58 mlrd. eura). Pratio ih je, naravno, i rast rashoda (s 4,02 na 6,37 mlrd. eura). Posljednje dvije promatrane godine zabilježen je vrlo značajan rast proračuna lokalnih jedinica, pa su tako 2024. u odnosu na 2022. ukupni prihodi porasli s 4,62 na 6,58 mlrd. eura (42%), a rashodi s 4,26 na 6,37 mlrd. eura (49%). Značajno su porasli i prihodi i rashodi po stanovniku, te je sve veći udio gradova i općina sa sve višim prihodima po stanovniku.
Pokazuju to podaci izneseni u analizi Instituta za javne financije, autora Mihaele Bronić, Katarine Ott, Simone Prijaković, Branka Stanića, Romaria Marijanovića i Marte Soldić. Autori ujedno i analiziraju uzrok takve situacije, odnosno snažnog rasta prihoda koji može biti posljedica rasta visine i mase plaća, poreznih promjena te pojačanoga korištenja sredstava EU-a i ulaganja u kapitalne projekte financirane tim sredstvima. Odnosno, kažu, visoki ukupni prihodi lokalnih jedinica ne znače nužno i uspješno poslovanje ili održivo upravljanje javnim financijama jer njihov znatan dio može potjecati od raznih vrsta pomoći (npr., za sanaciju potresa). Zbog toga je za ocjenu financijskoga stanja određene lokalne jedinice, osim same visine, nužno analizirati i strukturu prihoda. Jednako tako, povremeni visoki rashodi i/ili proračunski deficiti ne moraju upućivati na loše poslovanje ili neodrživo upravljanje lokalnim javnim financijama. Lokalne jedinice mogu, pa i moraju, ulagati u nove projekte te za pouzdanu ocjenu stanja treba proučiti ključne proračunske dokumente te utvrditi uzroke i načine financiranja visokih rashoda i/ili deficita. Deficit, primjerice, može nastati zbog zaduživanja radi financiranja kapitalnoga projekta koji će dugoročno pridonijeti lokalnomu razvoju i povećanju budućih prihoda.
I ova analiza, kao i sve prethodne, ukazuje na snažan utjecaj geografskoga položaja, posebno smještaja uz more, na financijsko stanje općina i gradova. Kao i prethodnih godina, lokalne jedinice iz obalnih područja i dalje ostvaruju znatno više ukupne prihode po stanovniku od onih u kontinentalnim područjima.
Tako se od devet općina (Kolan, Karlobag, Bošnjaci, Zadvarje, Povljana, Funtana-Fontane, Tar-Vabriga-Torre-Abrega, Milna i Majur) koje su 2024. ostvarile ukupan prihod po stanovniku viši od 3.000 eura samo dvije nalaze u kontinentalnim županijama (Bošnjaci u Vukovarsko-srijemskoj i Majur u Sisačko-moslavačkoj), a jedini je grad s ukupnim prihodom po stanovniku višim od 3.000 eura Novalja. Među općinama s ukupnim prihodima po stanovniku višima od 2.000 eura u 2024., više je od 70% smješteno na obali.
Među 18 gradova s ukupnim prihodima po stanovniku višima od 2.000 eura u 2024., samo tri – Petrinja, Zagreb i Glina – nisu smještena na obali. Pritom Petrinja i Glina, jedini kontinentalni gradovi osim Zagreba u toj skupini, takav položaj ponajprije zahvaljuju iznimno visokim iznosima pomoći za poslijepotresnu obnovu.
Izrazite su razlike između najsiromašnijih i najbogatijih općina. Najviše ukupne prihode 2023. imale su općine Brdovec (17,1 mil. eura) i Medulin
(14,9 mil. eura), a 2024. Medulin (18,5 mil. eura) i Viškovo (15,5 mil. eura), dok su najniže 2023. imale općine Civljane (0,2 mil. eura), Zažablje i Kijevo (0,3 mil. eura), a 2024. Civljane (0,3 mil. eura), Zažablje i Ribnik (0,4 mil. eura).
Najviše ukupne prihode po stanovniku 2023. imale su općine Pokupsko i Lećevica (iznad 3.400 eura), a 2024. Kolan i Karlobag (iznad 3.600 eura), dok su najniže 2023. imale općine Vinica i Petrovsko (444 i 445 eura), a 2024. Proložac i Petrovsko (583 i 619 eura).
Ukupne prihode po stanovniku niže od 700 eura 2023. su imale čak 102 općine, a 2024. samo njih 17. Ukupni prihodi po stanovniku u gradovima su nešto viši, pa su 2023. u samo 9 gradova bili niži od 700 eura, a 2024. samo u Sinju (648 eura).
Čak 60 gradova je 2024. imalo ukupne prihode manje od 10 mil. eura, a kad se svi njihovi prihodi zbroje, dobije se iznos skoro pet puta manji od ukupnih prihoda Grada Zagreba (1,9 mlrd. eura).
Prema procjeni DZS-a za 2024., čak 55 općina ima manje od 1.000 stanovnika – najmanje su Civljane (148) i Lanišće (259) – a više od polovice gradova ima manje od 10.000 stanovnika, među kojima su najmanji Komiža (1.437) i Vrlika (1.648).
Najviše stanovnika imaju općine Viškovo (17.005) i Podstrana (11.825) te gradovi Zagreb (777.359) i Split (158.636).
Nešto više od polovice (53%) svih lokalnih jedinica 2024. imalo je uravnotežen proračun ili su ostvarile suficit. Najviše su suficite ostvarili Grad Zagreb (123,3 mil. eura), Zagrebačka županija (16,1 mil. eura), Splitsko-dalmatinska županija (15,7 mil. eura) i grad Rijeka (14,7 mil. eura), a po stanovniku općine Majur (1.669 eura), Hrvatska Dubica (1.275 eura), Funtana-Fontane (1.258 eura) i Kula Norinska (1.149 eura).
Gotovo polovica (47%) svih lokalnih jedinica 2024. ostvarila je deficite, među njima najviše gradovi Split (11,5 mil. eura), Samobor (7,2 mil. eura), Zaprešić (6 mil. eura) i Dugo Selo (5,8 mil. eura), a po stanovniku općine Ribnik (2.076 eura), Sveti Lovreč (1.001 eura), Zrinski Topolovac (910 eura) i grad Hrvatska Kostajnica (887 eura).
Od 2019. godine nadalje prihodi i rashodi lokalnih jedinica pokazivali su stabilan rast, no 2023. je došlo do iznimno visokoga godišnjeg rasta od oko 26%. Takav je rast vjerojatno posljedica kombinacije više čimbenika, poput rasta visine i mase plaća, poreznih promjena te pojačanoga korištenja sredstava EU-a i ulaganja u kapitalne projekte financirane tim sredstvima. Rast prihoda i rashoda 2024. donekle se usporava, no njihove su razine znatno više nego prije pandemije, što ukazuje na trajno povećanje fiskalne aktivnosti lokalnih jedinica
U razdoblju 2022. – 2024. ukupni su prihodi svih lokalnih jedinica premašivali njihove rashode, što znači da su sveukupno ostvarivale godišnje suficite. Ipak, promatraju li se pojedinačno, među lokalnim jedinicama i dalje postoje značajne razlike – dok su neke poslovale sa suficitom, druge su bilježile deficit, pa je za preciznije tumačenje potrebna detaljnija analiza pojedinačnih slučajeva.
Ukupni prihodi svih vrsta lokalnih jedinica tijekom godina uglavnom su se postupno povećavali, a osobito snažan rast zabilježen je 2023. U razdoblju 2022. – 2024. ukupni su prihodi najviše porasli u Gradu Zagrebu (54%), zatim u gradovima sa Zagrebom (prosječno 43%), općinama i županijama (prosječno 42%) te u gradovima bez Zagreba (prosječno 35%). Snažan rast prihoda Grada Zagreba može se dijelom povezati s rastom plaća i zaposlenosti, a time i poreznih prihoda (posebice poreza na dohodak), rastom cijena te s povećanim priljevom sredstava iz EU-a. U Gradu Zagrebu su se, primjerice, prihodi iz EU-a, ponajviše iz Fonda solidarnosti, 2023. u odnosu na 2022. povećali više od 250%, što je znatno pridonijelo ukupnomu rastu prihoda. Za potpunije tumačenje tih razlika potrebna je detaljnija analiza strukture prihoda prema vrstama lokalnih jedinica.
I prosječni ukupni prihodi po stanovniku svih vrsta lokalnih jedinica konstantno se povećavaju, posebice 2023., pa su tako 2024. u odnosu na 2022. porasli čak 40% u općinama, 37% u županijama i 33% u gradovima sa Zagrebom i bez Zagreba. Tu Grad Zagreb ne odudara kao kad se promatraju ukupni prihodi po stanovniku jer 26 općina i gradova u 2024. ima veće ukupne prihode po stanovniku od Zagreba, od kojih je gotovo 80% smješteno na obali. To upućuje na snažan utjecaj geografskoga položaja i turističke aktivnosti na visinu ukupnih prihoda po stanovniku, dok bi razloge iznadprosječnih ukupnih prihoda po stanovniku trebalo dodatno analizirati – primjerice preko strukture pomoći, investicijskih projekata, rasta cijena ili drugih specifičnih okolnosti, naročito u neturističkim lokalnim jedinicama.
Kako se povećavaju ukupni prihodi, povećavaju se i ukupni rashodi svih vrsta lokalnih jedinica, posebice 2023. godine. Godine 2024., u usporedbi s 2022., najviše su se povećali rashodi Grada Zagreba (65%), općina (prosječno 54%), gradova sa Zagrebom (prosječno 52%), gradova bez Zagreba (prosječno 44%), a najmanje županija (prosječno 34%). Rast ukupnih rashoda u Gradu Zagrebu pritom je bio posebno izražen, što se može povezati s većim obujmom investicija, povećanjem rashoda za zaposlene i materijalnih rashoda, rastom cijena te provedbom brojnih projekata financiranih iz EU-a.
Za potpunije razumijevanje strukture i dinamike rashoda potrebna je detaljnija analiza prema njihovim namjenama i vrstama jedinica, navode autori.
I prosječni ukupni rashodi po stanovniku svih vrsta lokalnih jedinica iz godine u godinu rastu, posebice tijekom 2023. i 2024. Tako su 2024. u odnosu na 2022. porasli 53% u općinama, oko 43% u gradovima sa Zagrebom i bez Zagreba te 33% u županijama. Kao i prosječni ukupni prihodi po stanovniku, i prosječni ukupni rashodi po stanovniku najveći su u gradovima. Grad Zagreb pritom se ne ističe jer čak 35 općina i gradova – uglavnom smještenih na obali – ima veće ukupne rashode po stanovniku. Rast ukupnih rashoda po stanovniku mogao bi biti povezan s povećanjem rashoda za zaposlene, rastom cijena i provedbom kapitalnih projekata, dok bi razloge većih rashoda po stanovniku trebalo dodatno analizirati – primjerice preko strukture pomoći i transfera, investicijskih projekata ili drugih specifičnih okolnosti, posebno u lokalnim jedinicama u kojima se taj rast ne može objasniti turizmom.
Promjene u poreznome sustavu, povećane pomoći i sredstva iz EU-a, kao i opća inflacija, doprinijeli su značajnomu porastu ukupnih prihoda po stanovniku gradova i općina, pa 2023. i 2024. više nije bilo ni jedne općine ni grada s ukupnim prihodom po stanovniku manjim od 400 eura, a u većini su iznosili i više od 800 eura. U odnosu na 2022., u 2024. je 23% više gradova i 18% više općina imalo ukupne prihode po stanovniku više od 1.200 eura. To predstavlja značajan strukturni pomak u fiskalnim kapacitetima lokalnih jedinica, koji ukazuje na opće jačanje njihovih prihoda, ali i na potrebu praćenja dugoročne održivosti i izvora takvoga rasta, upozoravaju autori.
Sve do 2022. lokalne su jedinice u prosjeku poslovale s deficitima, a od te godine općine i gradovi u prosjeku ostvaruju blage suficite, dok županije i Grad Zagreb bilježe značajna fiskalna poboljšanja. Posebno se ističe Grad Zagreb, koji je do 2021. ostvarivao deficite, a zatim imao snažan rast suficita u 2022. i 2023., tek djelomično smanjen 2024. Takav zaokret može se dijelom povezati s povećanim prihodima od poreza na dohodak i transferima iz EU-a, ali i s vremenskim razmakom između primitaka i trošenja sredstava, osobito u projektima financiranim iz EU-a.
Autori daju i zaključak, kako će se detaljnijim analizama morati utvrditi konkretni uzroci velikih promjena u proračunima. Jesu li presudne bile promjene poreza na dohodak koje su povećale porezne prihode lokalnih jedinica? Ili promjene kolektivnih ugovora o plaćama i materijalnim pravima koje su djelovale i na porast rashoda za plaće i na porast prihoda od poreza na dohodak? Ili inflacija i porast troškova života? Ili su presudni bili dotada nezabilježeni prihodi iz EU-a (uključujući i znatna financijska sredstva plana oporavka Next Generation EU, koji je na snazi od 2021. do kraja 2026.)? Kakav je bio utjecaj pandemije na prihode i rashode svih lokalnih jedinica? Ili utjecaj potresa na pogođene, posebice manje i siromašnije lokalne jedinice koje su odjednom u tablicama iskočile prema visini prihoda, kako ukupnih tako i po stanovniku?
No i dalje, navode, postoje uvijek isti problemi – velike razlike u ostvarivanju proračuna ovisno o geografskome položaju lokalnih jedinica, nelogičnosti vezane uz broj stanovnika (npr., općina Viškovo ima gotovo 12 puta više stanovnika od grada Komiže), nejednakosti ukupnih prihoda i rashoda po stanovniku (npr., općina Kolan ima više od sedam puta više ukupne prihode po stanovniku od općine Prološca). Osim toga, valja biti svjestan da pomoći iz EU-a Hrvatskoj najvjerojatnije više neće stizati u ovako značajnim iznosima jer će 2026. završiti program NextGenerationEU, a 2027. i aktualni višegodišnji financijski okvir, dok će u budućnosti Hrvatska zbog poboljšanja vlastitoga gospodarskog stanja vjerojatno ostvarivati manje pomoći EU-a i morat će se više oslanjati na vlastite izvore rasta.
Opisani nagli rast proračuna lokalnih jedinica i brojne razlike i nejednakosti među njima još jednom ukazuju na važnost ovakvih analiza za što bolji i ravnomjerniji razvoj lokalne i regionalne (područne) samouprave, odnosno svih općina, gradova i županija u Republici Hrvatskoj.
Stoga upućuju na jače proučavanje bogatih baza podataka dostupnih na mrežnim stranicama Ministarstva financija i lokalnih jedinica, poticanje Ministarstvo financija da, uz podatke koje već objavljuje, počne objavljivati i strojno čitljive baze proračuna lokalnih jedinica koje uključuju i godišnja financijska izvješća svih pravnih osoba u (su)vlasništvu lokalnih jedinica kao i ustanova koje su one osnovale, s objašnjenjima obuhvata, metodologije i lomova u nizovima podataka te redovitim ažuriranjem tih baza, motivirati Ministarstvo da unaprijedi portal na kojemu se objavljuju lokalni proračuni 2015. – 2024. i registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika, kako bi se moglo preuzimati proračune svih lokalnih jedinica i njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika odjednom za sve godine, a ne, kao što je trenutno, samo za lokalne jedinice, odnosno proračunske i izvanproračunske korisnike pojedinačno.
Financijsko stanje svih općina, gradova i županija može se vidjeti u excel tablici. (L.K.)
